دلایل عدم اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی

یادداشت امروز من در روزنامه‌ی اعتماد پیرامون این موضوع است که چرا بودجه‌ی عملیاتی به‌رغم تکرار و تاکید برنامه‌های توسعه‌ای کشور، هرگز به مرحله‌ی اجرایی نرسیده است.

یادداشت را از سایت روزنامه اعتماد هم می‌توان خواند.

===========

مقطع کنونی از نظر تاریخ سالانه کشور، حائز اهمیت فراوانی است چرا که در این موقع از سال، زمان ارایه بودجه‌های سنواتی فرا می‌رسد.

مقامات اقتصادی و همچنین نمایندگان مجلس به کرات از این یاد می‌کنند که بودجه‌های سالانه باید شفاف و قابل‌سنجش و بر مبنای عملیات و عملکرد تدوین شوند.در مجموع به‌نظر می‌رسد که این مقامات خواستار اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی در کشور هستند.

این شیوه بودجه‌ریزی با وجود اهمیت فراوان و تاکید بر اجرای آن، تاکنون عملیاتی نشده است. مواد ۱۳۸ و ۱۴۴ قانون برنامه چهارم تاکید داشت که بودجه‌ریزی باید بازنگری شده و الزامات و راهکارهای نیل به بودجه‌ریزی عملیاتی فراهم شود.

در برنامه پنجم نیز مجددا چنین رهنمودهایی ارایه شده و ماده ۲۱۹ مقرر می‌ساخت که دولت تا پایان سال دوم برنامه، به‌تدریج باید زمینه‌های لازم را برای تهیه بودجه‌های عملیاتی در کلیه دستگاه‌های اجرایی فراهم آورد، به نحوی که از سال سوم به بعد، تمامی بودجه‌ به همین روش تنظیم شده باشد. چنین مفهومی در ماده ۲۱۷ نیز تکرار شده بود.

در قانون برنامه ششم در تبصره (ب) بند (۲) ماده (۷) دولت موظف است از سال اول اجرای قانون برنامه، سالانه اعتبارات بیست‌درصد دستگاه‌های اجرایی مندرج در قوانین بودجه سنواتی را به‌صورت بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد تنظیم کند، به‌نحوی که در سال پایانی اجرای قانون برنامه، تمامی دستگاه‌ها، دارای بودجه مبتنی بر عملکرد باشند.

همچنین در بند (پ) از ماده (۸) نیز ارتقا و انطباق نظام نظارت مالی، منوط به استفاده از ابزار نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد و طراحی نظام نظارت مالی متناسب با شرایط کشور و نظارت مالی بر بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد دانسته شده است. 

از سوی دیگر در همین بند قانونگذار استقرار نظام نظارت مالی بازطراحی‌شده بر مبنای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را تکلیف کرده است.

  اکنون دو سوال بزرگ مطرح است.

اول اینکه ویژگی اساسی این شکل از بودجه‌ریزی چیست که این همه مورد تاکید قرار گرفته

و سوال دوم این است که چرا با وجود این تاکیدات؛ تاکنون ساختار بودجه‌ریزی کشور به سمتی که موردنظر قانونگذار بوده، حرکت نکرده است؟


به طور کلی شیوه بودجه‌ریزی در ایران، به شکل «سنتی و افزایشی» انجام می‌گیرد. بدین معنا که تغییراتی در تصمیم‌های مالی به شکل انطباقی صورت و برای تصمیم‌گیری جدید به تصمیم‌هایی که قبلا اتخاذ شده، مراجعه می‌شود.

این شیوه برای اجتناب از مشکلات ناشی از کار عظیم و پردردسر بودجه‌نویسی سالانه ابداع شده است. با این کار هر سال مجددا از اول اقدام به کار بودجه‌نویسی نمی‌شود. بلکه بودجه‌ریزان، با قبول بودجه سال گذشته توجه خود را روی تغییرات افزایشی متمرکز می‌سازند. بدین صورت که بودجه سال گذشته به عنوان پایه‌ای برای مصارف جاری فرض شده و یک افزایش سالانه برای آن در نظر گرفته می‌شود که بستگی به روند تغییرات قیمت‌ها، تغییر حجم عملیات موجود و تقبل وظایف جدید از طرف دولت و عواملی از این قبیل دارد.

در ساختارهای سنتی، همیشه ملاک برآورد هزینه، صرفا پرداخت‌های سال‌های قبل است. بدین‌ترتیب، توجه چندانی به فرآیندهای دستگاه اجرایی نشده و مقوله بهره‌وری چندان موردنظر قرار ندارد.  اساسا در ساختارهای سنتی فرض بر این بوده که این «محصولات» هستند که «منابع» را مصرف می‌کنند.

اما نظام مدرن بودجه‌ریزی، پا را فراتر گذاشته و اصرار دارد که عامل مصرف منابع، صرفا «محصولات» نیستند؛ بلکه «فعالیت‌ها» هستند که این منابع را مصرف می‌کنند. یعنی «محصولات» عملا «فعالیت‌ها» را مصرف کرده و «فعالیت‌ها» هم به‌نوبه خود «منابع» را مصرف می‌کنند. 

بودجه‌ریزی بر مبنای عملیات، بر پایه روش هزینه‌یابی مبتنی بر فعالیت قرار دارد. این شیوه با تاکید بر فرآیند مستمر بهسازی سروکار دارد و سازمان تشویق می‌شود که فعالیت‌های ارزشمند و فعالیت‌های غیرارزشمند خود را شناسایی کند.

به بیان دیگر در این ساختار بودجه‌ریزی، می‌توان آن دسته از فعالیت‌هایی را که هزینه خدمات دولت را بالا برده اما هیچ ارزش‌افزوده‌ای ایجاد نمی‌کنند را به راحتی شناسایی و آنگاه حذف کرد.

این بدان معنا است که در ساختار نوین، دو عامل «صرفه‌جویی» و «اثربخشی» حادث شده و مقوله «کارایی بودجه‌ای»، ناظر بر «استفاده مفید از منابع بودجه‌ای» خواهد بود.

بدیهی است در این ساختار افزایش پاسخگویی بر اساس نتایج پدید آمده و یک ابزار تشخیصی ارزشمند ارایه می‌شود. ضمن آنکه یک بودجه عملیاتی اثربخش، نسبت به بودجه‌ریزی سنتی، شفافیت بیشتری را به عملکرد عملیاتی نسبت به بودجه‌ریزی سنتی می‌دهد. 

بودجه‌ریزی عملیاتی با استفاده از مقیاس‌های واضح، هزینه کلی فعالیت را به عنوان مبنایی برای چارچوب ستاده‌های برنامه‌ها و اهداف عملکرد می‌سنجد و ابزار ارزشمندی برای بررسی چگونگی تاثیر تغییرات در مخارج بر نتایج را تامین می‌کند. 

از همه مهم‌تر اینکه به عنوان مبنایی برای نظام مدیریت عملکرد عمل می‌کند و بر اساس آن می‌توان قضاوت دقیقی نسبت به عملکرد بخش‌های مختلف اجرایی کشور و مدیریت آنها ارایه کرد.  به بیان دیگر از این طریق می‌توان ارتباط موجود بین «بودجه» و «نتایج عملکرد» را هم به دقت رصد کرد و مبنای مناسبی هم برای پاسخگویی در نزد مدیران سازمان‌های دولتی پدید می‌آید. 

شاید دلیل عدم استقبال از این شیوه (با وجود تکرار چندباره و تاکید بر اجرای آن از سوی اسناد بالادستی کشور)، همین «امکان قضاوت در مورد شیوه و نتایج عملکرد مدیریتی» باشد!  

پاسخ دهید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد.