انحلال سازمان برنامه؛ ضرورت یا …؟

 یادداشت امروز من در روزنامه‌ی آرمان به موضوع انحلال سازمان برنامه مربوط می‌شود.

اقدام اخیر روزنامه‌ی آرمان، فی‌الواقع در فضای کنونی جای تقدیر و تشکر زیادی دارد.

متاسفانه در شرایط موجود چاره ای جز رهیافت «سیاه و سفید» برای روزنامه‌نگاران و ناظرین  مستقل باقی نمانده است. شرط حضور در این «فضا»، همانا وفاداری به اصل «صفر و یک» است. یا باید سفید باشی و یا سیاه. در سپهر رسانه‌ای این روزهاع جایی برای رنگ خاکستری وجود ندارد.

فعالان حوزه‌ی رسانه به‌مانند هر شهروند دیگری این حق را دارند که تعقلات سیاسی خود را داشته و به‌نوبه‌ی خود به تبلیغ و ترویج آن دیدگاه‌‌ها بپردازند.

حتی انتخاب رسانه‌ای که در آن فعالیت دارند هم متاثر از همین نگاه سیاسی است؛ کما این‌که برای هواداران گروه‌های سیاسی متقابل نیز همین حق متصور است.
متاسفانه نگاه صفر و یک در همه‌ی عرصه‌های فعالیت جمعی تمامی شهروندان رخنه کرده است.

حتی حوزه‌‌های روزنامه‌نگاری نیز که فی‌نفسه می‌بایستی عاری از اغراض باشد، عملاً آلوده به این تمنیات شده است. به عبارت دیگر هرگز انتظار نمی‌رود که یک روزنامه‌نگار منتسب به اصلاح‌طلبی، یادداشت یا مقاله‌ای در دفاع از اقدامات دولت احمدی‌نژاد بنویسد و البته حالت عکس آن هم برقرار است.

معلوم نیست چه کسی این تباین‌ها را تعریف کرده و از آن بدتر؛ چه گروه‌هایی این تفکرات را رواج داده‌اند.

نگارنده شاید صدها یادداشت و مقاله در نقد عملکرد اقتصادی دولت نوشته‌ و منتشر ساخته‌؛ همان‌گونه که در دولت اصلاح‌طلب هم مشابه چنین رویه‌ای داشتم. اما  وفاداری به رویه‌‌های متعارف و ارزش‌های  حرفه‌ای هرگز نباید هیچ  کارشناس و روزنامه‌نگاری را از پرداختن به آن‌چه که به‌زعم خود درست می‌پندارد، منحرف سازد.

این یادداشت را از سایت روزنامه هم می‌توان دید.

@@@@@@@@@@@@@@

موضوع حذف سازمان برنامه در سال‌های پس از روی کار آمد دولت احمدی‌نژاد و راه‌اندازی مدیریت نظارت راهبردی در تشکیلات ریاست‌جمهوری را باید در زمره‌ی رویدادهای مباحثه‌انگیز طبقه‌بندی کرد.

این حرکت در تمامی سال‌هایی که از این واقعه می‌گذرد، همواره محل مناقشه و  بستر نقدهای فراوانی بوده است.

در این میان روزنامه‌های وابسته به جناح‌های سیاسی، مقاله‌ها و  گزارش‌ها و مصاحبه‌های زیادی در این زمینه منتشر ساختند. اما باید اعتراف کرد که کم‌تر پیش آمده که این مطالب، فارغ از منویات سیاسی گردانندگان آن رسانه‌ها بوده باشد.

این بدان معنا نیست که مطالب منتشره اساساً غلط یا اشتباه بوده‌اند. بلکه هر کارشناس حرفه‌ای می‌بایستی ضمن رعایت کامل بی‌طرفی، نظرات طرف مقابل را استماع نموده و  نتیجه‌گیری کلی را بر اساس دیدگاه‌های دو طرف (موافق و مخالف) صورت دهد.

از این حیث، اقدام روزنامه‌ی آرمان را باید ارج نهاد؛ چرا که این یادداشت در خصوص بررسی  دلایل توجیهی انحلال سازمان مدیریت (که البته این واژه‌ی «انحلال» هم موضوعاً غلط است ولی به‌دلیل کثرت استفاده همه‌گیر شده) نوشته شده است.

اما در رابطه با همین قضیه‌ی سازمان برنامه، دو نوع نگاه وجود دارد. نگاه اول به دفاع همه‌جانبه و تمام‌عیار  از این اقدام  می‌پردازد؛ گویی سازمان برنامه‌ از ابتدا یک سازمان زائد و  بی‌هدف و  سربار بوده و نگاه دوم بر خلاف نگاه اول بر این اعتقاد است که این سازمان چکیده‌ی تمام داشته‌های علمی و نظری علم اقتصاد در کشور ما بوده است.

ارائه‌ی چنین تحلیل‌هایی، در راستای همان نگاه سیاه‌و‌سفید بوده و باید آن را  به نوعی جفا در حق علم اقتصاد و به‌طور کلی بی‌اعتنایی به ساحت «علم» تلقی نمود.

مسلم است که هر کدام از گزینه‌های «انحلال» یا «عدم انحلال» دارای معایب و محاسنی هستند و چنین نخواهد بود که عملکرد هر کدام از حالات فوق را به‌تمامی عاری از عیب و نقص بدانیم.

اما چه شواهدی در اختیار داریم؟

از منظر اقتصاد سیاسی، می‌بایستی توجه داشت ‌که «روش‌شناختی» مسئله‌ی مورد نظر، شاید مهم‌ترین مدخل ورود باشد. به بیان دیگر، چگونگی تفکیک و  تعریف حوزه‌های عمل و رفتار جمعی دولت (به‌مثابه‌ی عقل جمعی) در  زیرسیستم‌های مربوطه، مآلاً از‌جنس قراردادی و اعتباری است. آن‌چه که در فعلیت امر مشاهده می‌شود، آن است که آن فعل (یا  آن عمل) به‌عنوان برآیند تمامی آن وجوه چندگانه‌ی اعتباری، تجلی می‌یابد.

بر این مبنا می‌توان ادعا کرد که هر عدم‌تعادل یا هر بحران در حوزه‌ی اقتصاد، عمدتاً از سه ناحیه نشات می‌گیرد:

اول: نارسایی مفاهیم،

دوم: عدم دست‌یابی به اهداف

و در نهایت هم، تمام‌نما نبودن نظریه‌ها

با این اوصاف مسئله‌‌ی انحلال سازمان برنامه را می‌توان ذیل هر کدام از این‌ها تعریف و توجیه کرد. البته در این‌جا مجال پرداختن به تمامی این جنبه‌ها را نداریم اما  تا حد امکان سعی می‌شود بررسی همه‌جانبه‌ای داشته باشیم.

نقطه‌ی محوری در بیش‌تر مخالفین انحلال، تمرکز بر مقوله‌ی بودجه و خصوصاً از بین‌بردن نظارت بر روی بودجه (و تبعات حاصل از آن) است (مانند تشکیک در مواردی چون قابل‌اجرا بودن بودجه، تطابق آن بر اهداف برنامه‌های بالادستی، مقوله‌ی اولویت‌بندی پروژه‌ها بر اساس بودجه و امثالهم ).

باید اعتراف کرد که موارد اشاره‌شده، همگی صحیح هستند. اما همه می‌دانیم که تمامی معضلات فوق، چه در زمان وجود سازمان برنامه و چه در زمان حاضر، همچنان به‌قوت خود باقی هستند.

شاید مهم‌ترین آن‌ها، موضوع «بودجه‌ریزی عملیاتی» است.

باید اعتراف کرد که متولیان امر بودجه‌نویسی در تمامی ادواری که کشور دارای بودجه بوده است، موفق به اجرایی‌ساختن این مهم نشده‌اند.

تمنیات سیاسی را فراموش کنیم. باندبازی‌های جناحی را به‌کنار افکنیم، بده‌بستان‌های عقیدتی و فراقانونی را  از ذهن خارج کنیم. در این مقطع، این سؤال را مطرح سازیم که چرا با وجود برقراری سازمان برنامه، هیچ‌گاه دولت‌ها به سراغ بودجه‌ی عملیاتی نرفتند.

در سال 1380 بود که مرکز پژوهش‌ها بعد از مباحثات متعدد در خصوص لزوم اصلاح نظام بودجه‌ریزی، دولت را مکلف کرد که ساختار بودجه‌ی سال 81  باید اصلاح شود.

در اجراي اين دستور، سازمان مديريت در اولين گام، اقدام به تغییر طبقه‌بندي و تغییر برخي از تعاريف بودجه‌ای نمود؛ آن‌هم بدون این‌که  تغییر در نظام بودجه‌ریزی مد نظرباشد. در آن مقطع، طبقه‌بندي‌های بودجه‌ای (که عمدتاً در قالب يک تراز درآمدی و هزينه‌ای ذیل عنوان تراز منابع و مصارف بود) در قانون بودجه سال بعد از آن یعنی 1381 دچار گرگوني شد.

همزمان مجلس هم با تصويب قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (مشتمل بر برخي از احکام دائمي)، همراه دولت شد.

  پرداختن به جزئیات در این مجال ممکن نیست اما به طور خلاصه باید گفت که سازمان برنامه عملاً  ابعاد سياست‌گذاري را  از حیث تغييرات در تصميم‌گيري لحاظ  نکرده بود.

گام بعدی، تصویب ماده‌ی 138 در  قانون برنامه‌ی چهارم بود که براساس آن، سازمان مديريت موظف شد ساختار بودجه را اصلاح کرده و روش موجود، را طي دو سال اول اجراي برنامه، تغيير داده و  ساختار بودجه‌ريزي را به صورت هدفمند و عملياتي و به روش قيمت‌تمام‌شده اصلاح نماید.

اما در عمل هیچ‌کدام از این اتفاق‌ها نیفتاد.

کارشناسان  معتقدند  که دو سال فرصتي که در ماده‌ی 138 در اختيار سازمان مديريت  قرار گرفته بود،  صرفاً براي تغيير شکل سند بودجه نبوده و  بلکه حوزه‌ی  وسيعی از تغييرات لازم را مدنظر داشته است (از جمله تغییر مقررات مالی، تغییر روش‌های حسابداری و چه‌بسا تهیه‌ و ارائه‌ی لوايح مربوطه که همه‌ی این‌ها علاوه بر شفافيت و  بهبود کارايي و  بهره‌وري، می‌توانست هدف بسیار مهم  کاهش حجم دولت را نیز تامین نماید).

هرچند مدیریت نظارت راهبردی دولت در زمان فعلی هم نتوانست این مهم را به‌پیش برده و اجرایی نماید اما باید سؤال کرد که چرا سازمان برنامه با وجود همه‌ی حمایت‌هایی که در آن زمان به‌عمل آمد، از اجرای این مسئولیت بازماند؟

در تابستان 1386 یکی از مدیران ارشد اقتصادی دولت اظهار داشت که  سازمان برنامه شکل دبیرخانه‌ی دولت را دارد که هم از بیرون با مشکلات زیادی مواجه است و هم از درون نتوانسته خودش را بازسازی کند و این مشکلات طی برنامه چهارم عریان‌تر شد.

گفته می‌شود سازمان مدیریت تنها نهادی است که در قانون برنامه‌ی چهارم، یک ماده‌ی مجزا را به خود اختصاص داده (همان ماده‌ی ۱۳۸ ).

آیا غیر از این است که کشور نیازمند یک «سازمان برنامه»‌ی توسعه‌گرا، اصلاح‌گر و آینده‌نگر است؟

«سازمان برنامه» باید «اصلاح‌گر» باشد. یعنی چالش‌ها و دست‌اندازها را  رفع کند.

باید «توسعه‌گرا» باشد تا وفق اندیشه‌ها و «تولیدات‌اش» قادر گردد در سطح کشور پیگیر رتق‌و‌فتق امورات مرتبط با توسعه‌ی کشور باشد.

«سازمان برنامه» باید از طریق توسعه‌ی منطقه‌ای، اسناد و راهکارهای توسعه‌ی ملی را با رویکردهای مبتنی بر اسناد بالادستی تهیه و اجرایی‌ سازد (یعنی همان‌چیزی که بارها از آن تحت عنوان «توسعه‌ی پایدار ملی با رویکرد جهانی» یاد شده است)

اکنون وقت قضاوت است که سازمان برنامه تا چه‌اندازه موفق به حرکت در راستای این مطلوبات و پیاده کردن راهکارهای مورد‌نظر شده است؟

موضوع مهم دیگر در قضیه‌ی انحلال، توجه به جایگاه کارشناسی در ارائه‌ی تصمیم‌گیری‌ها در ساختار دولت است. اساساً هرم سازمانی در سلسله‌مراتب امور، از لایه‌ی پایینی به لایه‌ی بالایی شکل می‌گیرد.

بدین صورت که هر تصمیم ابتدا در داخل مجموعه‌ی دولتی از جانب کارشناسان مربوطه مطرح و  امکان‌سنجی شده و سپس با ورود به مقاطع بالای هرم، حسب‌مورد صیقل داده می‌شود. بدیهی است مدیران هر سازمان، به‌تمامی از جزئیات و روش‌های اجرایی سازمان خود آگاهی ندارند. در سازمان برنامه هم به‌همین‌شکل عمل می‌شود. در هنگام بودجه‌ریزی، ابتدا فرم‌های مربوطه برای دستگاه‌های دولتی ارسال شده و آن‌ها هم فرم‌ها را تکمیل کرده و پس از امضای مقام‌عالی، برای سازمان برنامه عودت می‌دادند. آن‌گاه گروه‌های اجرایی سازمان، فرم‌ها را بررسی کرده و از مقامات دستگاه جهت دفاع از بودجه‌ی اظهاری دعوت می‌کنند … و در نهایت پس از جرح‌و‌تعدیل‌ها و چانه‌زنی‌ها، سند بودجه‌ی آن دستگاه تهیه و ابلاغ می‌شود.

چنین فرآیندی سال‌هاست که در نهاد متولی بودجه‌ریری کشور (یعنی چه سازمان برنامه‌ی سابق و چه مدیریت راهبردی فعلی) اجرا می‌شود.

حال باید پرسید که از حیث تدوین بودجه، چه تفاوتی مابین این دو ایجاد شده است؟ و اساساً چه ملحوظاتی وجود داشته که انحلال سازمان برنامه را به‌نوعی مضمحل‌کننده‌ی نظام بودجه‌نویسی (و قاعدتاً تبعات مترتب بر آن) دانسته‌اند؟

آن‌چه مسلم است این‌که نظام برنامه‌ريزي و بودجه از حيث ساختار، استراتژي و رويکردها می‌بایستی از نو تعريف شود و هر دولتی این حق را دارد که مطابق منویات خود به این اقدام دست بزند.

در سوی دیگر، آیا کارشناسان برجسته‌ای که عموماً در سازمان برنامه‌ فعالیت داشتند، در ساختار جدید (یعنی مدیریت راهبردی) به‌کنار گذاشته شدند؟

هرچند برخی لایه‌های منتسب به گروه‌های سیاسی رقیب از این تشکیلات کنار گذاشته شده (و یا خودخواسته گوشه گزیدند). اما نمی‌توان این وضعیت را به‌مثابه‌ی ناتوانی سازمان برنامه در اجرای وظایف اساسی خود تلقی کرد. بی‌انصافی است اگر تمام توان علمی و اجرایی این سازمان را محدود به چند مدیر بالادستی بدانیم (هرچند آن‌ها ازجمله دانشمندان گران‌قدر ما هستند).

دقت داریم که اساساً در ایران، تشکیلات تابعی از برنامه است نه برنامه تابع تشکیلات (که خود معضل بزرگ و ریشه‌داری است).

در پایان ذکر چند چند نکته لازم است:

اول این‌که این یادداشت هرگر به‌معنای توجیه ضعف‌ها و ناهنجاری‌های مدیریت نظارت راهبردی نیست. مسلماً می‌توان مدلولات و  نشانه‌هایی در تبیین و چرایی این نقاط‌ضعف ارائه داد.

دوم این‌که طبق قانون اساسی، اختیار تصمیم‌گیری در امور بودجه و برنامه، در ید اختیار رئیس‌جمهور است. برخی می‌گویند جایگاه رئیس‌جمهور در این حوزه، ناظر بر  جایگاه حقوقی است (و نه جایگاه حقیقی). در این زمینه نیازمند ارائه‌ی تفاسیر حقوقی و قانونی هستیم که امیدواریم حقوقدانان محترم به این موضوع بپردازند.

سوم ان‌که برداشت ما از مقوله‌ی انحلال و بالطبع یادداشت حاضر، فارغ از جنبه‌های سیاسی نوشته شده است. بدیهی خواهد بود غلبه‌ی تمايلات سياسي، فردي و نظایر آن بر نظرات کارشناسي، امکان هرگونه تورش از دیدگاه‌های کارشناسی را فراهم آورده و بلکه می‌تواند توجیه‌گر این عدول هم باشد.

۱ نظر برای “انحلال سازمان برنامه؛ ضرورت یا …؟”

  1. ناشناس گفته:

    با سلام. درسته که همه جا نمی شه صفر و یکی نظر داد ولی بعضی موارد هم پاسخ الزاما صفر یا یک خواهد بود. مثلا پاسخ به این سؤال که: آیا انحلال سازمان برنامه صحیح بود یا خیر؟ یا بلی است یا خیر. (ولو من حیث المجموع)نمی شه گفت تا حدودی صحیح بوده! مطمئنا انحلال یک سازمانی که حتی اسمش در پیمان های منطقه ای ذکر شده، توجیهاتی قوی تر از انجام ندادن چند وظیفه سازمانی باید داشته باشه. آن هم وظایفی که بعد از اون هم اجراء نشد. تجربه نشان داده که انحلال یک سازمان وقتی صورت می گیره که مدیریت اون سازمان به دلایلی نتونند چارت سازمانی رو تغییر بدند. برای همین راحتی تغییر اسم (انحلال سازمان قدیم و ثبت نامی دیگر و به تبع آن چارت و شرح وظایفی جدید) رو به درگیری ها و دلخوری های بعدی رده های مدیریتی مختلف ترجیح می دهند! اما هنوز این سؤال مطرح است که دولتی که هیچ ابایی از تغییرات اتوبوسی در یک سازمان ندارد و اساسا اهل چنین تعارفاتی نیست، چرا دست به چنین انحلالی زد؟ و آیا فرار از پاسخگویی احتمالی! به نهادهای نظارتی جهت تغییرات چارت سازمانی این سازمان، این انحلال را توجیه می کند؟!

    [پاسخ]

این‌جا بنا ندارم نظرات کسی را حذف یا تعدیل یا پنهان کنم. همه‌ی نظرات منتشر می‌شوند. اما به دیگران توهین نکنید. لطفاً سعی کنید آدرس ای.میل‌تان را درست بنویسید. چون اگر کسی برای‌تان پاسخی بگذارد؛ آن پاسخ، به آدرس تان ای.میل می‌شود.